სუბსტანციური და პროცედურული MODUS OPERANDI -კენ
რატომ ჩავარდა საკონსტიტუციო რეფორმა საქართველოში?
ანოტაცია
2016 წლის 12 თებერვალს ჩატარდა საქართველოს პარლამენტის, პრეზიდენტისა და მთავრობის საკითხთა სამუშაო ჯგუფის მეხუთე და შემაჯამებელი შეხვედრა. სამუშაო ჯგუფი საქართველოს საკონსტიტუციო რეფორმის მესამე სახელმწიფო კომისიის ერთ-ერთი ძირითადი შემადგენელი ერთეული იყო. კომისიის სხვა ძირითად სამუშაო ჯგუფებს წარმოადგენდა: საქართველოს კონსტიტუციის ზოგადი დებულებებისა და კონსტიტუციის გადასინჯვის საკითხთა სამუშაო ჯგუფი; ადამიანის ძირითადი უფლებებისა და თავისუფლებების, სასამართლო ხელისუფლებისა და პროკურატურის ინსტიტუტის საკითხთა სამუშაო ჯგუფი; დამოუკიდებელი კონსტიტუციური ინსტიტუტების საკითხთა სამუშაო ჯგუფი; ტერიტორიული მოწყობისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხთა სამუშაო ჯგუფი.
პირველი ასეთი კვაზიდამფუძნებელი ორგანო თუ გაერთიანება 1993-1995 წლებში ფუნქციონირებდა, ხოლო მეორემ მანდატი 2009-2010 წლებში ამოწურა. პირველი მათგანის მუშაობის შედეგს წარმოადგენდა საქართველოს მეორე – 1995 წლის 24 აგვისტოს მიღებული კონსტიტუცია, მეორის შედეგი კი გახლდათ 2010 წლის 15 ოქტომბერს უზენაესი პოლიტიკურ-სამართლებრივი აქტის ძირეული გადასინჯვა. ამ დროისათვის საქართველოს პარლამენტმა ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიასთან, ასევე სხვა საერთაშორისო აქტორებთან და დაინტერესებულ მხარეებთან თანამშრომლობის შედეგად მიიღო კანონპროექტი, რომელიც ყველა საკონსტიტუციო ცვლილებას მოიცავდა. ცვლილებები ძალაში შევიდა და დაინერგა 2013 წლის 17 ნოემბერს, საქართველოს მეოთხე პრეზიდენტის ინაუგურაციის შემდეგ.
რაც შეეხება საქართველოს პირველ, 1921 წლის 21 თებერვალს მიღებულ კონსტიტუციას, ის იყო ერთ-ერთი პირველი ევროპული კონსტიტუცია, რომელმაც უზრუნველყო სოციალ-დემოკრატიული რესპუბლიკის დაფუძნება. როგორც უცხოელი და ქართველი მკვლევარები განმარტავენ, საქართველოს პირველი ძირითადი კანონი მოქალაქეებს მკაფიოდ უზრუნველყოფდა თანაბარი საარჩევნო უფლებით და ამკვიდრებდა სეკულარიზმის კონცეფციას, რაც შთაგონებული იყო ფრანგული laïcité ან laïque პრინციპით (სახელმწიფოს ნეიტრალური დამოკიდებულება რელიგიის მიმართ). საერთო ჯამში, მასში ფორმულირებული იყო მეოცე საუკუნის კონსტიტუციონალიზმში არსებული პროგრესული მიდგომა ადამიანის უფლებებთან დაკავშირებით.
პირველი მნიშვნელოვანი ცვლილებები საქართველოს მეორე, 1995 წლის კონსტიტუციაში განხორციელდა 2004 წლის 6 თებერვალს, ვარდების რევოლუციიდან ორი თვის შემდეგ. წმინდა კონსტიტუციური ტერმინოლოგიით, ეს იყო კონსტიტუციის ე.წ.ინსტრუმენტული გამოყენების ან ინსტრუმენტალიზაციის დემონსტრაცია ახლადარჩეულიპოსტრევოლუციური მმართველების მხრიდან.
1999 წლის 20 ივლისს განხორციელებულ საქართველოს კონსტიტუციის პირველ ცვლილებებსა და 2013 წლის 17 ნოემბერს ძალაში შესული ცვლილებების მთლიან პაკეტს შორის უდავოდ არსებობს „კონსტიტუციონალიზმის მოქნილობის“ ტენდენცია. როგორც ზოგიერთი მკვლევარი ამტკიცებს, თვითონ ტერმინი გამოხატავს სახელმწიფოს პოლიტიკურ-სამართლებრივ ქვაკუთხედს, როდესაც მმართველ პოლიტიკურ პარტიას ან კოალიციას ერთპიროვნულად უჭირავს დომინირებული მდგომარეობა კონსტიტუციის შექმნასა თუ მის გადასინჯვაში, როგორც პროცედურული, ისე შინაარსობრივი თვალსაზრისით. მეტიც, საკონსტიტუციო ცვლილებები მიიღება ორპარტიული მხარდაჭერის ან საზოგადოებასთან კონსულტაციისა თუ მათი თანხმობის გარეშე.
2010 წელს მიღებული საკონსტიტუციო ცვლილებების მნიშვნელოვანი ნაწილი მოიცავდა ინსტიტუციონალური და სუბსტანციური საკითხების ფართო სპექტრს და ჰქონდა სრულმასშტაბიანი გავლენა. Inter alia ცვლიდა სახელმწიფო ორგანოების ინსტიტუციურ ჩარჩოებს, ავითარებდა სახელისუფლებლო შტოების შეკავებისა და გაწონასწორების(checks and balances) სისტემას, ზრდიდა და აძლიერებდა სასამართლოს დამოუკიდებლობას (მოსამართლეთა გამოსაცდელი ვადით, მაქსიმუმ, სამი წლით დანიშვნის წინადადებით).
საკონსტიტუციო რეფორმით ხელახლა განისაზღვრა კონსტიტუციის დებულება კერძო საკუთრების შესახებ. შეიქმნა ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი თავი, დამკვიდრდა სუბსიდიარობის ევროპული პრინციპი და გაიზარდა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში პოლიტიკური პარტიების როლი, რათა წახალისებულიყო ინკლუზიურობა და ანგარიშვალდებულება უფრო ფართო ინსტიტუციურ ფორმატში. ამავდროულად, კრიტიკოსები მიუთითებდნენ აღმასრულებელ და საკანონმდებლო განშტოებებს შორის შიდა ინსტიტუციურ ურთიერთობებზე და sui generis მექანიზმებზე – ნდობა-უნდობლობისა და კონსტიტუციური დებულებების კონსტრუქციულ ვოტუმთან დაკავშირებით. პარლამენტის, პრეზიდენტისა და მთავრობის საკითხებზე სამუშაო ჯგუფის მუშაობის დასრულებისთანავე, საქართველოს პარლამენტის იურიდიული კომიტეტის თავმჯდომარემ გააკეთა განცხადება, სადაც მიუთითა იმ გამოწვევებზე, რომლის წინაშეც იდგა საკონსტიტუციო რეფორმის სახელმწიფო კომისიის მომავალი. განცხადება ასევე ხაზს უსვამდა მმართველ კოალიციასა და ოპოზიციას შორის არსებულ უთანხმოებას გარკვეულ საკონსტიტუციო საკითხებთან დაკავშირებით. წინარე კონტექსტის გათვალისწინებით, ნაკლებად იყო მოსალოდნელი პროცედურული კვორუმის მიღება და კონსტიტუციის რეფორმისათვის საჭირო პოლიტიკური შეთან- ხმების მიღწევა.
საქართველოს უმაღლესი საკანონმდებლო ორგანოს თავმჯდომარე ანალოგიურ დამოკიდებულებასიზიარებდა. როგორც მან აღნიშნა,საკონსტიტუციო რეფორმის სახელმწიფო კომისიამ, ზემოხსენებული მიზეზების გამო, ვერ შეძლო შეექმნა კანონპროექტი, თუმცა მან შეიმუშავა 97-98 კონკრეტული წინადადება, რომელიც საკონსტიტუციო რეფორმის ყველა ძირითად საკითხს მოიცავდა. იმავდროულად, პარლამენტის სპიკერი და მმართველი პოლიტიკური კოალიციის ერთ-ერთი ლიდერი ხაზს უსვამდა კომისიის თანამშრომლებისა და საკონსტიტუციო კომისიის წევრების, განსაკუთრებით კი კონსტიტუციური სამართლის ექსპერტებისა და პოლიტიკის მეცნიერების პროდუქტიულობას. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ მმართველი საპარლამენტო უმრავლესობის წევრები ეყრდნობოდნენ იგივე არგუმენტებს. პოლიტიკური მეცნიერების ტერმინოლოგიით, ორივე მხარისათვის – მმართველი პოლიტიკური ელიტისა და მთავრობისათვის აღნიშნული არგუმენტაცია lingua franca იყო.
საკონსტიტუციო რეფორმის სახელმწიფო კომისიის მეოთხე და საბოლოო პლენარული სხდომა 2016 წლის 28 თებერვალს გაიმართა. კომისია შედგებოდა სამეცნიერო საზოგადოების, სამოქალაქო საზოგადოების, არასამთავრობო ორგანიზაციების, პოლიტიკური პარტიებისა და სხვა მნიშვნელოვანი სახელმწიფო დაწესებულებების 58 წარმომადგენლისაგან, თუმცა კომისიის შემაჯამებელ პლენარულ შეხვედრაშიმხოლოდ 21-მა წევრმა მიიღო მონაწილეობა. პარლამენტის თავმჯდომარემ ხაზგასმით აღნიშნა, თუ რატომ უნდა დაესრულებინა საკონსტიტუციო კომისიას მუშაობა.
როგორც მთავარი კანონმდებელი მიუთითებდა, საკონსტიტუციო რეფორმის სახელმწიფო კომისია იყო 2012 წლის 1 ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ შექმნილი არათანამშრომლური პოლიტიკური გარემოს მსხვერპლი. მმართველ კოალიციასა და ოპოზიციას შორის არსებულმა დაყოფამ ზიანი მიაყენა რეფორმის მიზანსა და პროცედურულ მხარეს. პარლამენტის სპიკერმა იგივე არგუმენტი მოიშველია მესამე პლენარულ სხდომაზე, 2015 წლის 28 მარტს მან მოკლედ nაღნიშნა: „ჩვენ არ გვსურდა და არ განვახორციელეთ სწრაფი ცვლილებები. ჩვენ არ გვსურდა და არ განვახორციელეთ მთავრობის მიერ ერთპიროვნულად წამოყენებული ინიციატივები. პირიქით, ამოცანა იყო ყველასთვის მიგვეცა პოზიციების გამოხატვის შესაძლებლობა – თანაბრად შემოეთავაზებინათ კონსტიტუციურ ინსტიტუტებთან მიმართებით საკუთარი შეხედულებები, ასევე, ნორმები ან მექანიზმები მათ განსახორციელებლად. სწორედ ეს არის ჩვენი ქმედებების მთავარი პრინციპი“.
ნათელია, რომ საქართველოს საკანონმდებლო ორგანოს თავმჯდომარემ განმარტა და აქცენტი გააკეთა პირველადი მნიშვნელობის საკითხებსა და „პოლიტიკური კონსტიტუციონალიზმის საფუძვლებზე“. მისი შემაჯამებელი არგუმენტი, ამ თვალსაზრისით, წმინდად პროცედურული იყო. მან ყურადღება გაამახვილა იმაზე, რომ კონსტიტუციის გადახედვისთვის საჭირო კვორუმი არის ერთ-ერთი უდიდესი ბარიერი და მნიშვნელოვანი დაბრკოლება, რაც არსებობს მსოფლიოს მასშტაბით თანამედროვე კონსტიტუციურ აქტებში. საქართველოს კონსტიტუციის102-ე მუხლის მესამე პუნქტის თანახმად, კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონპროექტი მიღებულად ჩაითვლება, თუ მას საქართველოს პარლამენტის ორ თანმიმდევრულ სესიაზე, სულ ცოტა სამი თვის ინტერვალით, მხარს დაუჭერს საქართველოს პარლამენტის სრული შემადგენლობის არანაკლებ სამი მეოთხედი.
მოხმობილ მსჯელობებსა და არგუმენტებზე დაყრდნობით, აღნიშნული ნარკვევი მიზნად ისახავს გააანალიზოს საქართველოს პოლიტიკურ-სამართლებრივი გზა თანამედროვე კონსტიტუციის მშენებლობის პრიზმაში მისი კონტექსტისა და პროცედურების მეშვეობით, იმ მიზნით, რომ დავინახოთ ბოლოდროინდელი საკონსტიტუციო რეფორმის მცდელობის ხარვეზები/უარყოფითი მხარეები და შევაფასოთ ქართული კონსტიტუციონალიზმის მომავალი.
